备案审查见实效，人大可刚柔并济

据南都·察时局报道，湖北省荆门市人大常委会在备案审查工作中探索《备案审查建议书》制度，以督促制定机关清理纠正同类文件、补齐文件监督管理短板。

残疾人两项补贴在某地制定的实施方案中成了每季度发放一次而非每月，导致残障人士延迟获取补贴；还有的红头文件规定，65岁以上老人需购买意外伤害险才能免费乘坐公交车……当地人大有关部门还发现，某地涉民政工作的规范性文件被公民提出4起依申请审查建议，其中有两份问题文件，“半年前刚进行过集中清理，但并未发现问题”。同样的情况还有，市民建议人大审查地方政府涉企奖励文件存在歧视性问题，地方人大同步审查发现多份红头文件存在“公平竞争审查普遍流于形式”现象。

基于此，湖北省荆门市人大常委会借鉴检察建议的方式推动行政机关完善制度、补足短板，制发多份《备案审查建议书》，在现有制度框架下实现对“存量”规范性文件的有效集中清理审查。“并不仅针对某份文件，而更像是一个改进工作的建议”，这样的现象性监督于被监督对象而言，也被认为更易于接受，有行政机关反馈“总比发书面审查意见说某文件有问题必须修改要好接受”。

需要强调的是，备案审查作为人大监督的有力组成部分，其监督方式已经具有相当的多元性。特别是在全国人大常委会2023年底出台专门《完善和加强备案审查制度的决定》这部被称为“小备案审查法”的法律文件背景中，备案审查的“工具包”得以升级，新增了“联合审查”方式，而且还在增强备案审查制度刚性、完善备案审查报告等制度机制方面多有铺陈。当然在此前提下，进一步创新探索新的备案审查实现方式，制度层面亦为其留有空间。无论是被监督者更“易于接受”的建议书，还是更具监督刚性的“审查意见”，以及为增强纠错刚性而进行的“依法纠正和撤销”。

基层人大探索更具柔性监督色彩的“备案审查建议书”，并不意味着刚性监督手段的欠缺，而是本着实质性解决问题、督促整改的目的，让备案审查的制度实践能有更丰富的实现形式。

按照前述“小备案审查法”的制度设计，审查机构发现问题应当纠正时，可选的纠错方式包括“与制定机关沟通，推动制定机关修改或者废止”“提出书面审查意见、限期处理”“函告制定机关予以提醒，提出意见和建议”等多种方式。

不过，同样具有系统内备案审查监督机制的部分行政机关，在规范性文件集中清理程序中实质性自我纠错不足，公平性审查机制形同虚设，专业审查力量不足，同类错误批量存在，甚至还有内部审查发现问题被无视等。自我纠错难的制度漏洞，恰是进一步常态化激活人大备案审查监督的契机。对问题“红头文件”进行合并同类项式的纠错探索，《备案审查建议书》的制发，除了直达被监督对象、辐射一类规范性文件的通病之外，也可以借由备案审查工作动态的信息披露，实现监督能量的提质增效。

问题“红头文件”的批量纠错，备案审查监督可以是“合并同类项”的柔性建议，也不排除动用更具刚性的“定点爆破”纠错方式。备案审查的“工具包”多元丰富，是人大监督目的得以有效实现的基础。